ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО

электронный учебно-методический комплекс

Тема 2.3. Законодательный процесс

2.3.1. Понятие законодательного процесса и его стадий

2.3.2. Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой РФ. Акты палат парламента

Контрольные вопросы

Практические задания (семинары)

Задачи

Тест для самоконтроля

Рекомендуемая литература

2.3.1. Понятие законодательного процесса и его стадий

Законодательный процесс – порядок деятельности Федерального Собрания РФ по созданию законов.

Законодательный процесс имеет ряд последовательных стадий:

Внесение законопроекта или законоположения (законодательная инициатива):
Рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях);
Принятие закона;
Промульгация (подписание закона главой государства).

Последняя из названных стадий иногда разделяется на две:

а) санкционирование (подписание главой государства);

б) промульгация с официальным опубликованием.

Поскольку в разных странах законодательный процесс имеет свои особенности, стадии этого процесса обладают своей спецификой.

В странах, где существует равноправие палат парламента в законодательной сфере, участие обеих палат в законодательном процессе строится на одинаковых началах (например, такая система характерна для Италии, Бельгии, Бразилии, Швейцарии).

В Российской Федерации статус палат парламента неодинаков. Обязательной является передача принятого одной палатой закона другой палате.

Иная особенность законодательного процесса связана с порядком принятия конституционных законов.

В обязательном порядке, Совет Федерации должен рассматривать законы принятые Государственной Думой по следующим вопросам:

федеральный бюджет;
федеральные налоги и сборы;
финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия;
ратификация и денонсация международных договоров РФ;
статус и защита государственной границы РФ;
вопросы войны и мира.

В соответствии со ст. 104 Конституции РФ, субъектами права законодательной инициативы являются: Президент РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, законодательные органы субъектов РФ, а также Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ, Высший Арбитражный суд РФ по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: проектов законов РФ, поправок к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу.

Вместе с тем, на практике главной формой реализации права законодательной инициативы остается внесение законопроектов.

При внесении законопроекта в Государственную Думу, субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

а) пояснительная записка к законопроекту;

б) текст законопроекта;

в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению, или принятию в связи с принятием данного законопроекта;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства РФ (в случаях определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется Советом Государственной Думы в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по данному законопроекту. Законопроект направляется в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений, замечаний. Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета осуществляет правовую экспертизу законопроекта.

2.3.2. Рассмотрение законопроектов и принятие законов
Государственной Думой РФ. Акты палат парламента

Рассмотрение законопроектов на пленарном заседании Государственной Думы осуществляется в трех чтениях. В ходе первого чтения обсуждается общая концепция законопроекта, его основные положения, решается вопрос о необходимости его принятия.

По результатам обсуждения законопроекта Государственная Дума может принять одно из следующих решений:

принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним, с учетом высказанных замечаний и предложений;
отклонить законопроект;
принять законопроект.

Второе чтение посвящено рассмотрению поправок к законопроекту. Выступает представитель ответственного комитета с докладом и сообщает обо всех поступивших поправках и об итогах их рассмотрения в комитете. После этого, начинается обсуждение законопроекта. Если возражений не имеется, то ставится на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта.

Если имеются возражения по каким-либо из вышеназванных поправок, то автор поправки, а также иные лица, участвовавшие по Регламенту в обсуждении, могут обосновать свои позиции. После этого, на голосование ставится предложение о принятии поправки.

По окончании голосования по поправкам, председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования, такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования, такое предложение не набрало необходимого количества голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.

В отношении законопроекта, не принятого во втором чтении, Государственная Дума принимает решение о доработке, либо об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопроекта повторно рассмотренного во втором чтении такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.

При третьем чтении не допускается внесение поправок в законопроект и возвращение к его обсуждению в целом, либо по отдельным статьям, главам, разделам.

Федеральный закон принимается Государственной Думой на пленарном заседании большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 105 Конституции РФ).

Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совету Федерации.

Полученный Советом Федерации закон, в течение 14 дней должен быть им рассмотрен.

В соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов в этой палате, либо если он в течение 14 дней не был рассмотрен Советом Федерации.

Статья 106 Конституции РФ устанавливает перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации, по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия;

г) ратификация и денонсация международных договоров РФ;

д) статус и защита государственной границы РФ;

е) вопросы войны и мира.

По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона, Совет Федерации принимает одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;

б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон;

Постановление об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, федерального конституционного закона – большинством, не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.

При отклонении принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:

отклонить федеральный закон в целом;
отклонить федеральный закон, ввиду неприемлемости некоторых его положений.

Несогласие с принятым Государственной Думой законом или его отдельными положениями, означающие его отклонение влечет за собой согласительные процедуры и повторное рассмотрение его в Государственной Думе (ст. 105 Конституции РФ).

Следует обратить внимание на особенности рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации федеральных конституционных законов. В соответствии со ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

На федеральный конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции РФ о том, что «федеральные законы принимаются Государственной Думой». В отличие от этого в Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона. Законопроект превращается в принятый федеральный конституционный закон только после того, как он одобрен указанным большинством голосов членов Совета Федерации. Если Совет Федерации отклоняет проект федерального конституционного закона, то возможны те же последствия, что и при отклонении верхней палатой федерального закона.

Закон о федеральном бюджете относится к группе финансовых законов. Принимается данный закон в четырех чтениях.

В первом чтении принимается концепция закона о федеральном бюджете, основные характеристики бюджета, прогноз социально-экономического развития, страны, основные направления бюджетной и налоговой политики, принципы взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Утверждаются общие показатели бюджета. В этом чтении законопроект либо утверждается, либо отклоняется.

Второе и третье чтения посвящены расходной части бюджета при отклонении законопроекта в одном из этих чтений, он также передается на рассмотрение согласительной комиссии.

В ходе четвертого чтения рассматриваются поправки к законопроекту, а также поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета, после чего законопроект ставится на голосование в целом. Принятый Государственной Думой закон о федеральном бюджете в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.

Особенностью проекта закона о федеральном бюджете является то, что отклонение его в первом чтении может послужить основанием для постановки вопроса о недоверии Правительству и в случае его отставки, вновь сформированное Правительство будет обязано представить депутатам новый вариант проекта закона о федеральном бюджете.

Бюджетным процессом предусмотрено что, если Государственная Дума не примет закон о федеральном бюджете до первого января следующего года, то либо принимается о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале, либо Правительство продолжает осуществлять расходование бюджетных средств, в объеме, установленном законом «О порядке рассмотрения и принятия закона о федеральном бюджете».

Принятый закон передается на подпись президенту РФ, который либо подписывает его и обнародует его в течение 14 дней, либо налагает вето, которое может быть преодолено в результате доработки недостатков отклоненного закона, или, если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В этом случае, принятый закон подлежит подписанию Президентом РФ в течение 7 дней и обнародованию.

Президент РФ не может использовать свое право вето в отношении федерального конституционного закона. Такое право не имеет смысла, так как Федеральному Собранию для преодоления вето требуется менее сложное квалифицированное большинство членов, чем для принятия федерального конституционного закона.

Вместе с тем, Президент как гарант Конституции РФ, в случае обнаружения в преданном на подпись федеральном конституционном законе несоответствия конституционным нормам вправе обратится к палатам Федерального Собрания с предложением рассмотреть спорные вопросы. Окончательный спор в подобных вопросах должен решаться Конституционным судом РФ.

Парламентская процедура внесения конституционных поправок относится к главам 3-8 Конституции РФ и регулируется Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ» от 4 марта 1998 года.

Внесение конституционных поправок предполагает внесение проекта закона о поправке к Конституции. В этом случае, круг субъектов отличается от субъектов законодательной инициативы. К этим субъектам относятся: Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, а также группы, численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной думы.

Сама процедура внесения поправок определена в ст. 136 Конституции РФ и заключается в том, что поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. Принятие поправок входит в исключительную компетенцию Федерального Собрания.

Актами Федерального собрания РФ являются:

Закон о конституционных поправках;
Федеральный конституционный закон, который принимается по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ;
Постановления. Они носят подзаконный характер и издаются по вопросам индивидуального характера, не требующих законодательного оформления;
Заявления и обращения принимаются палатами по социально-экономическим вопросам, в том же порядке, что и постановления.

Контрольные вопросы

Понятие законодательного процесса.
Характеристика стадий законодательного процесса.
Перечень вопросов, по которым Совет Федерации РФ обязательно рассматривает законы, принимаемые Государственной Думой РФ.
Перечень документов предоставляемых субъектом права законодательной инициативы при внесении законопроекта.
Субъекты права законодательной инициативы по Конституции РФ.
Характеристика чтений законопроекта.
Особенности рассмотрения федеральных конституционных законов, закона о федеральном бюджете, закона о поправке к Конституции РФ.
Акты палат Федерального Собрания РФ.
Порядок опубликования и вступления законов в силу.

Практические задания (семинары)

Вопросы:

Понятие и характеристика стадий законодательного процесса.
Субъекты права законодательной инициативы.
Чтения законопроекта.
Особенности рассмотрения федеральных конституционных законов, закона о федеральном бюджете, закона о поправке к Конституции РФ.

Задачи

Задача № 1

Дайте характеристику права законодательной инициативы.

Вопросы к задаче:

В какой форме осуществляется внесение права законодательной инициативы?
Имеются ли отличия в составе субъектов права законодательной инициативы, указанных в ст. 104 Конституции РФ, от состава субъектов, ставящих вопрос о внесении поправок, изменений в Конституцию РФ.

Задача № 2

Охарактеризуйте стадии чтения законопроектов.

Вопросы к задаче:

Сколько чтений проходит законопроект?
Какие решения принимаются Государственной Думой РФ по итогам чтений?
Раскройте взаимодействие палат российского парламента между собой, а также с Президентом РФ.

Задача № 3

Составьте сравнительную таблицу рассмотрения федеральных конституционных законов, закона о федеральном бюджете, закона о поправке к Конституции РФ.

Вопросы к задаче:

Сколько чтений проходят законопроекты?
Имеются ли отличия в субъектах права законодательной инициативы?
В чем проявляется специфика принятия указанных законов?