ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО

электронный учебно-методический комплекс

Тема 2.4. Парламентский контроль

2.4.1. Контрольная функция российского парламента. Контрольные полномочия комитетов и комиссий российского парламента

2.4.2. Специфические формы контроля парламента. Счетная палата. Уполномоченный по правам человека

Контрольные вопросы

Практические задания (семинары)

Задачи

Тест для самоконтроля

Рекомендуемая литература

2.4.1. Контрольная функция российского парламента.
Контрольные полномочия комитетов и комиссий
российского парламента

Осуществление контроля занимает важное место в деятельности любого парламента. Естественно, реальный объем полномочий парламента конкретной страны, в области контроля зависит от ряда факторов, как-то: государственное устройство, политический режим, форма правления, исторические условия, сложившиеся традиции и пр. Вместе с тем, парламент, будучи органом, в котором представлены разнообразные социальные и территориальные интересы, работая, как правило, открыто, на виду у избирателей, находясь в постоянном и более тесном (по сравнению с другими центральными органами государственной власти) контакте с гражданами, благодаря работе депутатов в избирательных округах, лоббизму и т.д., формируя некоторые иные государственные органы, принимая бюджет, играя видную роль в системе конституционных органов государственной власти, не может не иметь прав в сфере контроля. Контроль следует понимать как важнейший элемент социального управления и учитывать, что он не сводится исключительно к проверочным, надзорным, ревизорским действиям с возможными санкциями, в случае обнаружения в ходе таких действий каких-либо нарушений. Итак, контрольная функция, присущая всякому парламенту, осуществляется в каждой стране, где есть парламент, с известной спецификой. Рассмотрим российский вариант реализации парламентом контрольной функции.

Ч. 3 ст. 101 Конституции РФ предусматривает что «Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии». Конституция России не уточняет, о каких комиссиях идет речь. Традиционно, одной из действенных форм парламентского контроля в мировой практике является создание следственных или следственно-ревизионных комиссий (в отдельных странах они могут именоваться комитетами, но такое наименование встречается редко). В действующем российском законодательстве не встречаются такие понятия как «следственная», «следственно-ревизионная» и «ревизионная» комиссия.

Комиссии Государственной Думы создаются решением палаты, которое оформляется в виде постановления. Деятельность комиссий ограничивается определенным сроком или конкретной задачей. Однако, сроки деятельности комиссии, как показывает практика, в случае необходимости могут продлеваться (опять же, по специальному постановлению палаты). Комиссии формируются обычно на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. При этом, численный состав каждой комиссии определяется Государственной Думой, однако Регламент этой палаты устанавливает ограничения: в состав комиссии не могут входить, как правило, менее 12 и более 35 депутатов, хотя из этого правила были и исключения. Председатели комиссий и их заместители (во многих случаях, во временных комиссиях нет заместителей председателей, а в тех случаях, когда заместители есть, то почти всегда – не более одного), а также члены комиссии , избираются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов, входящих в эту палату, по представлению фракций. В состав комиссий не могут избираться Председатель Государственной Думы и его заместители.

Изменения в составе комиссий оформляются постановлениями Государственной Думы с предварительного согласия соответствующих депутатских объединений.

Регламент Государственной Думы наделяет комиссии достаточно широкими полномочиями для решения возлагаемых на эти комиссии задач. Так, комиссии вправе запрашивать, а органы государственной власти, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации и их должностные лица обязаны в десятидневный срок предоставлять, необходимые для работы комиссий документы и материалы. Кроме того, комиссии вправе приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций.

Совет Федерации, согласно Регламенту, вправе образовывать временные комиссии.

Постоянные комитеты палат обладают теми же полномочиями по запросу документов и материалов и приглашению на заседания должностных лиц, что и временные комиссии. Статья 40 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» указывает, что о результатах рассмотрения письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и о принятых мерах, члены Правительства России и руководители федеральных органов исполнительной власти сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки. В то же время, надо отметить, что задачи, стоящие перед комитетами палат, намного шире и разнообразнее, чем осуществление контрольных полномочий. Поэтому, если упомянутые выше временные комиссии сосредоточивались и сосредотачиваются на проверках фактов и изучении конкретной ситуации, то постоянные комитеты занимаются этим время от времени, уделяя больше внимания другим вопросам, в первую очередь – законопроектной работе.

На комитеты и комиссии палат возлагается организация проведения парламентских слушаний. Правда, надо иметь в виду, что значение парламентских слушаний на ограничивается исключительно контролем: парламентские слушания также являются инструментом обратной вязи парламента с общественностью, слушания служат для прояснения, уточнения и согласования позиций различных государственных органов и т.д.

В ходе парламентских слушаний контроль реализуется, как правило, в таких сферах, как исполнение бюджета, ход приватизации, внешняя политика, применение ранее принятых законов и т.п.

Государственной Думой парламентские слушания проводятся по инициативе Совета этой палаты, ее комитетов и комиссий, депутатских объединений. В Совете Федерации парламентские слушания проводятся по инициативе Председателя палаты, его заместителей, комитетов Совета Федерации или группы членов палаты, численностью не менее 10 человек. Парламентские слушания могут проводиться совместно обеими палатами Федерального Собрания. Решение о проведении парламентских слушаний в Государственной Думе принимается ее Советом, а в Совете Федерации – ее Председателем. О предстоящих парламентских слушаниях заинтересованные лица, общественность и средства массовой информации должны быть оповещены не позднее, чем за 10 дней до даты проведения слушаний. Список лиц, приглашаемых ля участия в парламентских слушаниях готовится и утверждается комитетом (комиссией), ответственным за проведение слушаний. По общему правилу, парламентские слушания являются открытыми для средств массовой информации. Однако, по решению ответственного за проведение слушаний комитета или комиссии, парламентские слушания могут быть объявлены закрытыми в целях обеспечения государственной безопасности, сохранения государственной тайны и т.д. На закрытые парламентские слушания представители общественности и средств массовой информации не допускаются.

На парламентских слушаниях председательствует либо председатель комитета (или комиссии), который организует парламентские слушания, либо его заместитель (на слушаниях в Совете Федерации председательствовать может также Председатель этой палаты, либо его заместитель). Председательствующий ведет парламентские слушания, предоставляет слово, следит за регламентом выступлений и порядком в зале, где проводятся слушания.

Парламентские слушания открываются кратким вступительным словом председательствующего, который информирует присутствующих о существе обсуждаемого вопроса, порядке проведения слушаний, составе приглашенных лиц. Затем, слово предоставляется основному докладчику (его выступление длится 20-30 минут), после чего, всем присутствующим предлагается задать докладчику вопросы и кратко высказаться по теме парламентских слушаний. Во время парламентских слушаний ведутся протокол и стенограмма, которые подписываются председательствующим на слушаниях.

Слабой стороной парламентских слушаний является то, что по сложившейся практике весьма небольшое число депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации посещают слушания. По итогам парламентских слушаний, депутаты, принявшие участие в них, вправе принять рекомендации, хотя могут и воздержатся от этого. В любом случае, такой документ имеет только моральную силу и юридически никак не связывает палату парламента.

Традиционной формой контроля является депутатский запрос.

Под запросом обычно понимают обращение по значимым проблемам к упомянутым органам с целью получения обстоятельных разъяснений, а также для того, чтобы компетентные органы приняли соответствующие меры. К сожалению, в России отсутствует достаточно подробное законодательное регулирование всех процедур, связанных с подготовкой, подачей запросов и, в дальнейшем, с работой по запросам. Но все же, некоторые ключевые моменты таких процедур зафиксированы в упоминавшемся федеральном законе, посвященном статусу депутатов палат российского парламента.

Запрос вносится на заседание соответствующей палаты Федерального Собрания в письменной форме. Орган или должностное лицо, к которому обращен запрос, должны дать на него ответ не позднее, чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный палатой, срок. Ответ на запрос может быть дан в устной форме на заседании той палаты парламента, из которой поступил запрос или в письменной форме. Запрос и полученный на него, письменный ответ оглашаются на заседании председательствующим на заседании палаты или доводятся до сведения депутатов данной палаты иным путем.

Статья 38 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет за членами Правительства обязанности присутствовать по приглашению палат Федерального Собрания на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат. В то же время ст. 7 Федерального закона «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» наряду с обращением с депутатским запросом, как формой депутатской деятельности членов обеих палат парламента, предусматривает для депутатов Государственной Думы (но не для членов Совета Федерации) такую форму депутатской деятельности как обращение с вопросом к членам Правительства РФ на заседании Государственной Думы. Таким образом, данный федеральный конституционный закон расширяет обязанности членов Правительства по сравнению с федеральным законом, регулирующим статус членов палат Федерального Собрания. Вместе с тем, можно сделать вывод, что закон различает депутатский запрос и вопрос, но не дает определения этих понятий, поэтому только из закона нельзя вывести четких критериев отграничения одной формы от другой. Под вопросом депутата к члену Правительства обычно понимают обращение с целью получения информационной справки или кратких комментариев по имеющимся фактам. Определение депутатского запроса было приведено выше. В этих определениях и содержатся критерии для разграничения этих двух форм депутатской деятельности. Таким образом, запрос нацелен, главным образом, на то, чтобы привлечь внимание к проблеме, добиться ее изучения и принятия мер для ее решения, а вопрос направлен, прежде всего, на получение дополнительной информации, на уточнение позиции Правительства в отношении чего-либо. Следует отметить, что с содержательной точки зрения, граница между запросом и вопросом остается все же не до конца отчетливой (причем, это характерно не только для России, но и для других стран, где имеются данные институты), поскольку, в ходе получения дополнительной информации или уточнения позиции Правительства может высветиться какая-нибудь проблема, а стремление поднять проблему, добиться ее изучения и принятия мер для ее решения требует, как правило, дополнительной информации и уточнения позиций различных государственных органов. В то же время, с процессуальной точки зрения данные институты различаются достаточно отчетливо. Процедура направления депутатского запроса и получения ответа на него, а также возникающие в связи с этим проблемы были рассмотрены выше. Сосредоточим теперь внимание на процедуре обращения вопросов депутатов Государственной Думы членам Правительства РФ.

«Правительственный час», согласно Регламенту, проводится в первый день очередного заседания Совета Федерации, причем на заседание палаты могут быть приглашены не более двух членов Правительства. Решение о приглашении членов Правительства на заседание палаты для ответов на вопросы принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Письменные предложения членов Совета Федерации о приглашении на заседании палаты членов Правительства и вопросы к ним направляются Председателю данной палаты Федерального Собрания не позднее, чем за 10 дней до проведения очередного заседания Совета Федерации. При этом, решение о приглашении членов Правительства на заседание палаты принимается Председателем Совета Федерации, если в срок, не позднее, чем за 10 дней до проведения очередного заседания Совета Федерации одинаковые вопросы к члену Правительства направлены Председателю указанной палаты не менее чем 10 членами Совета Федерации либо членами Совета Федерации, представляющими законодательный и исполнительный органы государственной власти одного субъекта РФ. Приглашение палаты и вопросы к члену Правительства направляются ему не позднее, чем за пять дней до проведения «правительственного часа».

Инициатору предварительно заданного вопроса предоставляется возможность выступить в течение не более пяти минут по существу дела после ответа члена Правительства. В случае невозможности присутствия на заседании палаты член Правительства информирует об этом Председателя Совета Федерации не менее чем за сутки до начала заседания, предназначенного для проведения «правительственного часа». В этом случае, член правительства обязан дать письменные ответы или предложить должностное лицо, которое может прибыть на заседание палаты для дачи ответа вместо него. Если члены Совета Федерации не удовлетворены письменными ответами или ответами должностного лица, замещающего члена Правительства, решением палаты тот же член Правительства может быть повторно приглашен на заседание Совета Федерации для разъяснений по существу заданных вопросов.

По итогам ответов, член Правительства на вопросы членов Совета Федерации палата может принять решение:

• об обращении к Президенту РФ или к Правительству РФ; • о рекомендации Правительству РФ; • о поручении Счетной палате РФ; • о поручении комитету (комиссии) Совета Федерации; • о принятии сообщения члена Правительства РФ к сведению.

2.4.2. Специфические формы контроля парламента.
Счетная палата. Уполномоченный по правам человека

Специфическими формами контроля парламента являются:

а) доверие Правительству РФ;

б) отрешение Президента РФ от должности;

в) бюджетный контроль.

Отнесение решения вопроса о доверии Правительству РФ (п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ) относится к компетенции Государственной Думы и логично вытекает из полномочий этой же палаты Федерального Собрания по участию в назначении Председателя Правительства РФ (п. «а» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Иными словами, участие Государственной Думы (хотя и весьма ограниченное) в формировании российского Правительства предполагает наличие у Государственной Думы прав по постановке вопроса о досрочном прекращении полномочий Правительства. Таким образом, парламентский контроль в отношении Правительства доводится до постановки вопроса о санкциях (правда не до самих санкций).

Выражение недоверия Правительству РФ со стороны Государственной Думы, согласно ч. 3 и 4 ст. 117 Конституции России, не влечет за собой обязательной отставки Правительства. Вопрос о судьбе Правительства после вотума недоверия решает Президент РФ. А если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, то перед Президентом РФ встает альтернатива: объявить об отставке Правительства либо о досрочном роспуске Государственной Думы. А если вопрос о доверии Правительству ставит его глава, то достаточно одного отказа в таком доверии, чтобы Президент РФ в течение семи дней принял одно из указанных решений. При этом, досрочное прекращение полномочий Государственной Думы одного созыва и избрание нового состава указанной палаты Федерального Собрания никак не влияет на судьбу Правительства, поскольку в соответствии со ст. 116 Конституции РФ Правительство слагает свои полномочия лишь перед вновь избранным Президентом России. Следовательно, Государственная Дума, принимая решение о недоверии Правительству (будь то инициатива депутатов, будь то в результате постановки вопроса о доверии Председателем Правительства), рискует «покончить жизнь самоубийством», причем Правительство, которому палата парламента отказала в доверии, может спокойно продолжать свою деятельность. Правда, ситуация с роспуском Государственной Думы для ряда случаев, сталась неурегулированной в Конституции РФ. Так, согласно ст. 109 Конституции РФ, Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным ст. 117 (т.е. в случае выражения недоверия Правительству), в течение одного года после избрания, а также не подлежит роспуску в течение шести месяцев после избрания Президента РФ или действия на всей территории России военного или чрезвычайного положения. Однако при этом и обязательной отставки Правительства, о недоверии которому объявлено, не предусматривается.

В связи с этим Государственная Дума 16 мая 1997 года внесла поправку в свой Регламент. Согласно этой поправке, при постановке премьер-министром перед Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ, указанная палата Федерального Собрания первым вопросом рассматривает проект постановления Государственной Думы о недоверии Правительству, если такой проект постановления внесен депутатом Государственной Думы. В случае принятия Государственной Думой постановления о недоверии Правительству и несогласия Президента РФ с таким решением палаты парламента, поставленный Председателем Правительства вопрос о доверии возглавляемому им органу исполнительной власти рассматривается Государственной Думой в течение трех месяцев со дня его внесения. Данный порядок рассмотрения вопроса о доверии Правительству, введенный в Регламент Государственной Думы в 1997 году, противоречит Конституции РФ, ст. 117 которой ничем не обуславливает право главы Правительства поставить вопрос о доверии Правительству перед Государственной Думой и получить от этой палаты парламента положительный либо отрицательный ответ без всякого предварительного голосования иных предложений и ожидания реакции Президента РФ на исход таких предварительных голосований.

Текст указанного представления подлежит немедленному распространению среди депутатов. Вопрос о недоверии (доверии) Правительству рассматривается Государственной Думой во внеочередном порядке.

Председатель Правительства Российской Федерации, а в его отсутствие один из первых заместителей, исполняющий на заседании Государственной Думы его обязанности, вправе выступить с заявлением в связи с внесенным предложением о недоверии (доверии). До этого, председатель Правительства пользовался данным правилом. В ходе обсуждения предложения о недоверии (доверии) Правительству РФ депутаты Государственной Думы задают вопросы главе и членам Правительства, высказываются «за» или «против» в отношении недоверия (доверия) Правительству. Преимущественное право на выступление дается представителям депутатских объединений. Председатель и члены Правительства также могут получать слово для справки, но их выступления в этом случае, не могут превышать трех минут. Обсуждение прекращается по предложению, одобренному большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, причем Председатель Правительства или его первый заместитель, присутствующий на заседании Думы, получает слово последним.

Голосование о выражении недоверия Правительству России проводится в Государственной Думе открытым голосованием. Палата вправе принять решение о поименном голосовании. Постановление о недоверии (доверии) Правительству РФ считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Если проект постановления о недоверии Правительству не соберет необходимого большинства голосов, то предложение о недоверии считается отклоненным. Если на голосование был поставлен вопрос о доверии Правительству (инициатива премьер-министра) и соответствующий проект постановления не получил поддержки необходимого большинства голосов депутатов, то на голосование ставится предложение об отказе в доверии Правительству. Это правило было введено в Регламент Государственной Думы 15 ноября 1995 года. До этого считалось, что в доверии Правительству отказано, если предложение о доверии не собрало необходимого для принятия большинства голосов депутатов. Если и проект постановления об отказе в доверии Правительству не получил большинства голосов от общего числа депутатов Государственной думы, то вопрос о доверии Правительству откладывается на неопределенный срок.

Конституция РФ (ст. 93) закрепляет за российским парламентом полномочия по отрешению Президента страны от должности, в случае, если он совершит государственную измену или иное тяжкое преступление. Инициировать дело об отрешении Президента от должности вправе только Государственная Дума. В самой Государственной Думе право внесения предложения о выдвижении обвинения против Президента принадлежит группе депутатов, составляющей не менее одной трети от общего числа указанной палаты Федерального Собрания (т.е. 150 депутатов). Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, вменяемого в вину Президенту, и обоснование его причастности к этому преступлению.

В случае внесения упомянутого предложения Государственная Дума создает специальную комиссию. Эта комиссия формируется Государственной Думой в составе Председателя, его заместителя и 10-12 членов комиссии, при этом должно учитываться равное представительство депутатских объединений. Председатель комиссии избирается данной палатой открытым голосованием большинством от общего числа депутатов Думы. Члены комиссии избираются палатой по представлению фракций.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента направляется в эту специальную комиссию, которая проверяет обоснованность выдвинутого обвинения, и соблюдение процедурных правил, предусмотренных Регламентом Государственной Думы, при выдвижении обвинения. с этой целью комиссия рассматривает соответствующие документы, заслушивает лиц, которые могут сообщить о фактах, касающихся обвинения, в том числе заслушивает и представителя Президента РФ. По итогам своей работы комиссия большинством голосов своих членов принимает заключение.

Одновременно с направлением предложения о выдвижении обвинения против Президента РФ в специальную комиссию, это предложение посылается в Верховный Суд РФ для дачи заключения о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. По Конституции РФ (ч. 1 ст. 93), подтверждение в заключении Верховного Суда РФ наличия в действиях Президента РФ признаков преступления является необходимым условием для отрешения Президента от должности.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ вместе с заключением специальной комиссии рассматривается на заседании Государственной Думы, которое может быть объявлено закрытым. Вначале выступают два содокладчика: представитель группы депутатов, инициировавшей выдвижение обвинения, и председатель специальной комиссии. Затем заслушивается заключение Верховного Суда. После этого проходит обсуждение, в котором принимают участие депутаты (преимущество отдается представителям депутатских объединений), приглашенные эксперты, полномочный представитель Президента РФ и представитель Правительства, причем, двум последним слово предоставляется вне очереди. После окончания обсуждения представители депутатских объединений могут получить слово для выступления по мотивам голосования.

После обсуждения и при наличии заключения Верховного Суда о том, что в действиях Президента РФ есть признаки преступления, Государственная Дума ставит на голосование предложение о выдвижении обвинения против главы государства. Проводится тайное голосование бюллетенями. Постановление о выдвижении обвинения против Президента России в государственной измене или совершении тяжкого преступления для отрешения его от должности считается принятым, если за это постановление проголосовали как минимум две трети всех депутатов Государственной Думы. Данное постановление направляется в Совет Федерации в пятидневный срок.

Если предложение о выдвижении обвинения против Президента не получает поддержки двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы, то указанная палата Федерального Собрания принимает постановление об отказе в выдвижении обвинения против Президента РФ. Данное постановление является окончательным, подлежит официальному опубликованию и направляется Президенту и в Совет Федерации.

Совет Федерации приступает к рассмотрению обвинения против Президента РФ после получения из Государственной Думы постановления го выдвижении обвинения и заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. Вместе с указанным постановлением Государственной Думы в Совет Федерации направляются заключение специальной комиссии Государственной Думы и стенограмма заседания Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента России. Все полученные из Государственной Думы документы председатель Совета Федерации направляет в комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам и созывает Совет Федерации для принятия решения об обращении с запросом в Конституционный Суд о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Председатель Совета Федерации созывает эту палату Федерального Собрания в срок, не превышающий 72 часов с момента получения заключения Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ, причем вопрос об отрешении главы государства от должности без обсуждения включается в повестку дня заседания палаты первым. Необходимо также помнить, что процедура отрешения Президента от должности может быть продолжена только в том случае, если Конституционный суд признал, что соблюдается порядок выдвижения обвинения против главы государства.

На заседание Совета Федерации, на котором рассматривается вопрос об отрешении Президента РФ от должности, приглашаются Президент России, Председатель Государственной Думы, Председатель Правительства, члены специальной комиссии Государственной Думы.

Председатель Конституционного Суда, Председатель Верховного Суда. Рассмотрение вопроса об отрешении главы государства от должности начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента. Затем Председатель Конституционного Суда оглашает заключение Конституционного Суда о соблюдении порядка выдвижения обвинения против Президента. Далее Председатель Верховного Суда знакомит присутствующих с заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления. После этого, заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Наконец, Президенту России или его представителю может быть предоставлено слово по его желанию.

Голосование по вопросу об отрешении Президента от должности является тайным и проводится с использованием бюллетеней. Решение об отрешении Президента от должности считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, что оформляется постановлением палаты. Если за отрешение Президента РФ от должности подано менее двух третей голосов членов Совета Федерации, то рассмотрение обвинения против Президента РФ прекращается, что также оформляется постановлением. Постановление Совета Федерации доводится в максимально короткие сроки через средства массовой информации до всеобщего сведения. Конституция РФ (ч. 3 ст. 93) требует, чтобы решение Совета Федерации об отрешении Президента страны от должности было принято не позднее, чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против главы государства.

Пункт «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ возлагает на Правительство России обязанность представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Полномочия Федерального Собрания в области контроля за исполнением бюджета непосредственно связаны с финансово-бюджетной функцией российского парламента. В связи с принятием бюджета и рассмотрением отчета о его исполнении парламент осуществляет также контроль за социально-экономической ситуацией в стране в целом, не ограничиваясь только бюджетной сферой. Так, среди документов и материалов, передаваемых Правительством в Государственную Думу одновременно с представлением проекта бюджета, должен быть доклад об итогах социально-экономического развития страны за истекший год.

Для более тщательного контроля за использованием бюджетных средств Федеральное Собрание может формировать специализированные органы.

Одним из важнейших государственных органов, образуемых Федеральным Собранием специально для контроля за расходованием средств из федерального бюджета, является Счетная палата.

Ч. 5 ст. 101 Конституции РФ содержит норму о Счетной палате – контрольном органе, формируемом Советом Федерации, и Государственной Думой. Согласно п. «и» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, Председатель и половина аудиторов Счетной палаты назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой, а заместитель Председателя и вторая половина состава ее аудиторов – Советом Федерации. Все указанные должностные лица (Председатель Счетной палаты, его заместитель и 12 аудиторов) назначаются на шесть лет. В январе 1995 года вступил в силу Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 24. 07. 2007 г.), который подробно регулирует е деятельность. Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и с этих позиций вправе проводить проверку любого государственного органа, финансируемого за счет федерального бюджета.

Согласно ст. 2 указанного Федерального закона, Счетная палата решает следующие задачи:

а) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

б) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

в) оценка обоснованности доходов и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных фондов;

г) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

д) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

е) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном Банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

ж) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата принимает и издает представления и предписания. По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства России и бесхозяйственности. Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения. О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации Счетная палата должна быть уведомлена незамедлительно.

В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений Счетная палата в максимально сжатые сроки передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы.

При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях систематического или умышленного несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания. Предписания Счетной палаты подписываются Председателем Счетной палаты или его заместителем. Предписания Счетной палаты руководителям федеральных органов исполнительной власти, членам российского Правительства, а также руководителям органов исполнительной власти субъектов РФ принимаются Коллегией Счетной палаты (в нее входят Председатель палаты, его заместитель и аудиторы) и подписываются Председателем палаты и его заместителем.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты Коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций.

Отменить предписание или внести в него изменения вправе только Коллегия Счетной палаты, однако предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Счетная палата располагает своим аппаратом, в состав которого входят инспекторы и иные сотрудники. В служебные обязанности инспекторов Счетной палаты входит непосредственная организация и проведение контроля в пределах компетенции Счетной палаты.

В феврале 1997 года был принят Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 16. 10. 2006 г.). Уполномоченный назначается на пять лет (но может быть освобожден от должности досрочно) Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием из числа граждан России не моложе 35 лет, имеющих познания в области защиты прав и свобод человека и гражданина и опыт их защиты, предложенных Президентом РФ, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и их депутатскими объединениями. Уполномоченный вправе рассматривать жалобы на решения или действия (бездействия) государственных органов (кроме палат Федерального Собрания), законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействия) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Уполномоченный может также принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах собственной компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты лиц, неспособных самостоятельно использовать правовые средства защиты. Уполномоченный вправе направить свое заключение соответствующим государственным органам и должностным лицам для исправления ситуации или возбуждения дисциплинарного производства, обратится в суд (в том числе в Конституционный Суд) или прокуратуру.

Контрольные вопросы

Отличие комитетов и комиссий.
Процедура создания комиссий в палатах российского парламента.
Полномочия комитетов и комиссий в палатах российского парламента.
Парламентские слушания.
Депутатский запрос.
Процедура проведения «парламентского часа».
Специфические формы контроля парламента.
Контрольные полномочия Счетной палаты.
Черты института Уполномоченного по правам человека РФ.

Практические задания (семинары)

Вопросы:

Контрольная функция российского парламента.
Контрольные полномочия комитетов и комиссий российского парламента.
Специфические формы контроля парламента.
Счетная палата РФ.
Уполномоченный по правам человека РФ.

Задачи

Задача № 1

Охарактеризуйте полномочия комитетов и комиссий российского парламента.

Вопросы к задаче:

В чем заключается различие комитетов и комиссий?
Как образуются комитеты и комиссии российского парламента?
Какими полномочиями обладают комитеты и комиссии российского парламента?

Задача № 2

Сравните категории «депутатский запрос» и «депутатский вопрос».

Вопросы к задаче:

Что понимается под вышеуказанными категориями?
В чем сходство и различие между депутатским запросом и депутатским вопросом?

Задача № 3

Сравните специфические формы контроля парламента (доверие Правительству РФ, отрешение Президента РФ от должности, бюджетный контроль).

Вопросы к задаче:

Какими чертами обладают вышеуказанные формы контроля?
Каковы этапы отрешения Президента РФ от должности?
Какова деятельность Счетной палаты РФ?