МОДУЛЬ 3. УПРАВЛЕНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ

Тема 3.2. Методы регулирования
загрязнения окружающей среды

3.2.1. Методы управления охраной окружающей среды

3.2.2. Система платежей за загрязнение окружающей среды в России

3.2.3. Плата за загрязнение атмосферы стационарными и передвижными источниками

Выводы

Контрольные вопросы

3.2.1. Методы управления
охраной окружающей среды

Механизм управления природоохранной деятельностью на Западе отрабатывался с конца прошлого века, и каждая из развитых стран разработала свою модель. Этот механизм представляет собой весьма разветвленную систему, включающую правовое обеспечение, административные и экономические методы управления качеством окружающей среды. Все методы охраны окружающей природной среды можно разделить на три группы:

1. нефискальные методы - это введение природоохранных обязательных условий; изменение правовых условий с учетом экологического фактора; кооперация деятельности на широкой основе; непринудительное побуждение природопользователей к природосовместимым действиям; обеспечение приемуществ природопользователям, использующих природосберегающие продукты и способы производства;
2. методы, связанные с государственными доходами (лицензирование природопользования; налоги на загрязнение окружающей природной среды);
3. методы, связанные с государственными расходами - это природоохранные целевые инвестиции; госбюджетное финансирование мероприятий, имеющих косвенное отношение к охране окружающей природной среды; экологонаправленная политика занятости населения; непосредственное стимулирование экологонаправленной частной хозяйственной инициативы; государственная поддержка экологических направлений НИОКР; государственное финансирование учреждений охраны окружающей среды.

Экономические методы управления, представленные в таблице, позволяют предпринимателю предоставить свободу в совершении природоохранных действий в соответствии с его выгодой.

Таблица 14

Эти методы нацеливают на улучшение состояния окружающей среды в соответствии с требованиями общества. В то же время сами экономические методы основываются на своеобразных ценах и важно правильно их установить.

Платежи, например, выполняют перераспределительные функции, так как их уровень обычно относительно низок, чтобы повлиять на поведение природопользователей, а перечисленные средства обычно используются на строительство очистных сооружений, научные исследования. Поскольку они не выполняют стимулирующей функции, а соответствуют принципу "загрязнитель платит", то используются в редких случаях, о чем свидетельствуют данные таблицы. Платежи за загрязнение окружающей среды во Франции составляют лишь 0,03% от ВНП, в Германии - 0,015% от ВНП.

В отношении крупных предприятий-загрязнителей применяется "плата потребителя" - плата за пользование очистными сооружениями (плата за услуги местных властей). Этот метод используется почти во всех странах (см. таблицу).

Метод "плата за продукцию" представляет надбавку к цене продукции, которая в процессе производства или потребления загрязняет окружающую природную среду (например, моторные масла).

"Страховая плата", к которой прибегают некоторые страны, это система залогов. Плата включается в цены на потенциально опасную продукцию. При сборе, утилизации страховая сумма (залог) возвращаются потребителю (сбор тары, аккумуляторов, электрических батареек и так далее). К этому же методу следует отнести принцип "пузыря". Напомню, что этот принцип состоит в покупке и продаже прав на фактическое или потенциальное загрязнение окружающей природной среды.

"Дифференциация оборотного налога" - это значительный набор льготных налогов на производителей "чистой" продукции и завышенные нормативы налога на предприятия, выпускающие "грязную" продукцию.

Рассмотренные выше экономические методы управления охраной окружающей среды могут быть использованы и в России, но с поправкой на экономическую нестабильность и сложность экологической обстановки.

По мнению многих экономистов, наиболее эффективным средством могут стать государственные субсидии в виде мягких кредитов и налоговых льгот. Принцип "пузыря" также считается (несмотря на отрицательные нравственные корни) перспективным методом.

3.2.2. Система платежей за загрязнение
окружающей среды в России

Плата за загрязнение окружающей среды в нашей стране начала вводится в виде эксперимента в 29 регионах с 1990 года. Было предложено установить платежи за выброс в атмосферу загрязняющих веществ, сброс в водные объекты загрязняющих веществ, размещение твердых отходов.

Кратко представим эту систему в целом и по объектам загрязнения.

За выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов устанавливались два вида нормативов платы:

1. за допустимые (в пределах установленных лимитов) объемы выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещение твердых отходов;
2. за превышение допустимых выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещение твердых отходов.

Источником платы за допустимые выбросы и сбросы становилась прибыль, а платы за сверхнормативные выбросы (сбросы) - хозрасчетный доход предприятия.

В ходе эксперимента намечалось решить ряд задач и опробировать три базовых метода и несколько их модификаций. На практике было применено два метода: 1) ставки платежей рассчитывались, исходя из экономического ущерба от загрязнения окружающей среды; 2) исходя из затрат, необходимых для достижения определенных экологических целей (вариант Госкомприроды СССР) [13].

Как показал эксперимент, первый метод оказался непосильным для предприятий. Однако использование этих экономических методов показали их действенность и эффективность в решении экологических вопросов.

После проведения эксперимента в России в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 9.01.91 г. № 13 повсеместно была введена плата за загрязнение окружающей природной среды. В общем виде действующая система представлена на рис. 5 [14].

Рис. 5

При расчете нормативной платы за загрязнение принят затратный подход (второй метод по эксперименту).

Базовые нормативы платы за загрязнение (дифференцированные ставки) корректируются с помощью коэффициентов экологической ситуации и значимости, а также ежегодно коэффициентом индексации (с учетом изменений экологической ситуации, цен и инфляции).

Все согласование предельно допустимых нормативов, определение лимитов осуществляется на региональном уровне исполнительными органами в лице комитетов по охране природы. С учетом накопленного опыта взимания платежей были внесены изменения в порядок их определения и взимания.

• В случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещения отходов вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхнормативная.
• Платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы, размещение отходов включаются в себестоимость продукции (работ, услуг). Таким образом, платежи в этой части возмещаются потребителями.
• Платежи за превышение предельно допустимых величин загрязнения осуществляются за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя. А при отсутствии прибыли - за счет всех имеющихся средств у предприятия.

В настоящее время в силу реально существующих экономических условий действуют ограничения. Так, если рентабельность не превышает 25%, то максимальный процент от прибыли, в пределах которого взимаются платежи составляет 20%, при рентабельности до 50% - 50%, а свыше 50% - 70%. Введение такой нормы представляет собой льготу природопользователям, носит временный характер до улучшения экономической ситуации [15].

Полное освобождение от платы распространяется на природопользователей, деятельность которых финансируется из бюджета любого уровня.

Частичное освобождение от платы за загрязнения распространяются на природопользователей, деятельность которых связана с оказанием услуг населению по линии ЖКХ, если природопользователи не выходят за рамки установленных норм и требований.

В целях стимулирования природоохранной деятельности применяется снижение платы за загрязнение с учетом освоения природопользователем средств на выполнение природоохранных мероприятий в диапазоне 0-100% размера платы.

В настоящее время корректировка в среднем по России составляет 35-40% от общего размера начислений платы за загрязнение окружающей среды.

Представленная выше методика платы за загрязнение установлена на следующих принципах:

• стимулирования осуществления природоохранных мероприятий;
• платы за каждый ингредиент выбросов (сбросов);
• единого межотраслевого подхода;
• учета региональных особенностей (регион мог установить коэффициенты в зависимости от экологической ситуации и значимости);
• простоты и удобства порядка взимания.

Плата за загрязнение выступает в двух формах: 1) налоговой и 2) вненалоговой (плата во внебюджетные фонды). В России основная часть платы (90%) поступает в государственные внебюджетные экологические фонды, что соответствует мировой практике.

Главный недостаток существующей системы платежей - низкий уровень. И поэтому предприятиям гораздо выгоднее платить за загрязнение, чем осуществлять природоохранные мероприятия. В России, например, базовые ставки за сброс фосфора и азота в водные объекты соответственно в 165 и 900 раз меньше, чем в Германии [16].

К недостаткам действующей системы следует отнести еще и такие:

1. нормативы платы установлены не на все загрязняющие вещества;
2. многие предприятия (особенно небольшие) обладают слабой материальной базой контроля, поэтому плата за загрязнение оказывается заниженной;
3. нуждается в уточнении нормативная база платы за загрязнения;
4. коэффициенты индексации платы отстают от изменения цен и темпов роста инфляции;
5. текущая ситуация неплатежей приводит к трудностям в сборе денег;
6. системой платы не охвачены некоторые распространенные виды негативного воздействия на окружающую среду (бактериологическое, радиационное и другие);
7. действующая ныне система мониторинга выбросов является дорогостоящей и требует совершенствования.

В настоящее время ставки базовых нормативов за загрязнение, как было уже сказано, низкие, и в себестоимости продукции плата составляет лишь 0,06-0,08%.

Повышение уровня базовых нормативов в 10-15 раз приведет к восстановлению до 1% доли платы за загрязнение в себестоимости промышленной продукции, который был в начале 1991-1992 гг.

Для сравнения, в Польше нормативы платы за загрязнение в 10-100 раз выше, а в Швеции, где плата за загрязнение взимается только по трем веществам (СО, SО₂, N0₂), размер собираемых средств составляет около 1% ВВП [17].

По мнению экономистов-экологов, система платного природопользования должна включать как платежи, так и налоги. Налог должен устанавливаться за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в пределах стандарта, а платежи за выбросы (сбросы) - в пределах между стандартом и лимитом и сверхустановленного лимита [18].

Экологический налог должен представлять своеобразную плату за пользование ассимиляционным потенциалом территории (правом размещать в окружающей среде определенное количество вредных отходов), взиматься в бюджет и использоваться на социально-экономические нужды общества.

Платежи должны направляться в экологические фонды и использоваться на природоохранные цели.

Экологический налог на выбросы загрязняющих веществ в пределах стандарта должен включаться в себестоимость продукции и, соответственно, в цену. В этом случае он распределяется между потребителем и загрязнителем. Это позволит стимулировать внедрение в практику новых экологически чистых технологий и видов производств.

3.2.3. Плата за загрязнение атмосферы
стационарными и передвижными источниками

Выше было отмечено, что существует множество факторов, загрязняющих атмосферный воздух, и проводится экономическая оценка ущерба от их действия. Обратимся теперь к вопросу платы за выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных источников. Имеется формула, по которой определяется плата за выброс. Используем ее для расчета величены платы за загрязнение атмосферного воздуха сажей. Расчет представлен в таблице [19].

При определении платы от передвижных источников учитывается объем загрязняющих веществ, определяемый через использование топлива.

Плата за загрязнение атмосферного воздуха передвижными источниками тоже подразделяется на плату за допустимые выбросы и плату за выбросы, превышающие допустимые. Базовые нормативы платы установлены в зависимости от вида передвижного источника загрязнения (автомобили, тепловозы), от вида сжигаемого топлива (дизельное, бензин (марки), сжиженный газ, керосин).

Таблица 15

По определенным формулам рассчитывается размер платы за сброс некоторых загрязняющих веществ в водные объекты, а также плата за размещение и хранение отходов [20].

Выводы

1. Механизм управления природоохранной деятельностью довольно хорошо разработан в развитых странах. Он представляет разветвленную систему правовых, административных и экономических методов. Все эти методы можно разделить на три группы:
   • нефискальные методы;
   • методы, связанные с государственными доходами;
   • методы, связанные с государственными расходами.
2. Экономические методы управления охраной окружающей среды, включающие в себя плату за загрязнение (загрязнитель платит), плату потребителя (например, плату за пользование очистными сооружениями), плату за продукцию (загрязняющую окружающую среду), страховую плату (систему залогов), дифференциацию оборотного налога (льготное налогообложение на производителей чистой продукции), нацеливают на улучшение состояния окружающей среды в соответствии с требованиями общества.
3. В России система платежей за загрязнение окружающей среды была введена вначале в виде эксперимента в 29 регионах с 1990 года, а затем Правительство 28 августа 1992 года приняло Постановление № 632 "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". Это постановление в дальнейшем было дополнено рядом нормативно-методических документов, определяющих применение базовых нормативов платы, коэффициентов, учитывающих в том числе и инфляцию. Базовый норматив платы, например, для азота диоксида был установлен в пределах ПДВ - 456 руб./т, а ВСВ - 2280 руб./т, пыль неорганическая с содержанием SО₂ - 121 и 605 руб./т и т.д. Нормативы платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в природную среду определены как произведение годового удельного экономического ущерба на показатель относительной опасности конкретного ингредиента. Для выбросов были установлены платежи для 217 веществ, а для сбросов в поверхностные водоемы - 198.
4. За выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов устанавливались два вида нормативов платы:
   • допустимые (в пределах установленных лимитов);
   • за превышение выбросов (сбросов) и размещение твердых отходов.
   Платежи за предельно допустимые выбросы (сбросы), размещение отходов включаются в себестоимость продукции (работ, услуг) и оплачиваются таким образом потребителем, а платежи за превышение предельно допустимых величин загрязнения осуществляются за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя.
5. Плата за загрязнение выступает в двух формах:
   • налоговой;
   • вненалоговой (плата во внебюджетные фонды).
   В России основная часть платы (90%) поступает в государственные внебюджетные экологические фонды, что соответствует мировой практике. К сожалению анализ показывает, что в последние годы плата за загрязнение окружающей среды не выполняет функции по стимулированию природоохранных мероприятий и аккумулированию средств на охрану природы. Предприятиям гораздо выгоднее платить за загрязнение, чем осуществлять природоохранные мероприятия. Существуют и другие недостатки действующей системы платы за загрязнение природных объектов.
6. По мнению экономистов-экологов, система платного природопользования должна включать как платежи, так и налоги. Налог должен устанавливаться за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ в пределах стандарта, а платежи - в пределах между стандартом и лимитом и сверхустановленного лимита.
7. Существуют методики определения платы за загрязнение атмосферы стационарными и передвижными источниками, за выбросы некоторых загрязняющих веществ в водные объекты, а также плата за размещение и хранение отходов.

Контрольные вопросы

1. Укажите административные методы, которые используются при построении механизма управления природоохранной деятельностью.
2. Назовите экономические методы, которые используются при построении механизма управления природопользованием.
3. Когда в России была введена система платежей за загрязнение окружающей среды и как она совершенствовалась?
4. Какие два вида нормативов платы за выбросы (сбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов установлены в РФ?
5. Почему плата за загрязнение окружающей среды, существующая в России в настоящее время, не выполняет функции стимулирования природоохранных мероприятий?
6. Чем отличаются экологические налоги от платежей?
7. Назовите действующие источники платы за загрязнение окружающей природной среды.